连维良:积极作为大胆创新扎实推进新型信用监管落地见效

【信息时间:2019-09-12】 【 阅读次数:】 【 来源:国家发展改革委党组成员-副主任 连维良】

关键词: 市场主体,诚信教育,服务机构,承诺书,建立健全
摘   要:

以信用为基础的新型监管机制根据市场主体不同信用状况采取差异化的监管措施,特别是失信信息的充分共享是实施信用监管的基础,信用信息共享是各部门开展信用监管的基础

正   文:

当前,我国社会信用体系建设进入全面深化推进的新阶段,社会各界对社会信用体系建设充满了更高期待、提出了更高的要求。尤其是今年,“信用监管”首次被写入政府工作报告,意味着以信用为基础的新型监管机制迈入新阶段。近日,国办印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(以下简称《意见》),涉及信用监管事前、事中、事后环节,以及信用监管支撑保障、组织实施等多方面工作,是落实政府工作报告部署,构建新型监管机制的“路线图”和“施工图”。抓住信用这一基础性环节,就抓住了新型监管机制创新的牛鼻子,并将进一步规范市场秩序,优化营商环境,推动高质量发展。

近年来,党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。习近平总书记强调,要建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度,加快推进社会诚信建设,充分运用信用激励和约束手段,建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制,推动信用信息公开和共享,着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题,加大对诚实守信主体激励和对严重失信主体惩戒力度,形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。李克强总理强调,加强信用监管是基础,是健全市场体系的关键,可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。要用好失信联合惩戒这把“利剑”,强化跨行业、跨领域、跨部门联合惩戒,对失信主体要坚决依法依规惩治直至逐出市场。

按照党中央、国务院决策部署,在各部门通力合作下,在各地方积极开拓下,社会信用体系顶层设计和运行机制加快形成,各项工作扎实推进,在一些基础领域和关键环节取得重大突破和阶段性成效。市场经济是信用经济,信用是市场主体安身立命之本。加强信用监管是提升现代化治理能力和治理水平的重要手段,是完善社会主义市场经济体制的关键一环,是“放管服”改革的重要举措,是优化营商环境的重要保障。

只有管得好,才能放得开”。《意见》是深入推进“放管服”改革,加强社会信用体系建设的重要政策文件。深刻理解《意见》这一纲领性文件,对进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用,更好激发市场主体活力,推动高质量发展具有非常深远的现实意义。

一、深刻把握信用监管的核心内涵

《意见》明确了信用监管的主要目标、落实措施和运行机制,提出了22条具体政策。以信用为基础的新型监管机制的重点内容,主要体现在以下七个方面。

(一)以信用为基础的新型监管机制,是贯穿事前、事中、事后全生命周期的监管机制。在事前监管环节,通过建立健全信用承诺制度、探索开展经营者准入前诚信教育、积极拓展信用报告应用,提高市场主体依法诚信经营意识,全面推广主动信用承诺制度,加快以信用承诺为前提的许可事项办理进度,扩大信用报告应用范围。在事中监管环节,全面建立市场主体信用记录,鼓励市场主体自愿注册信用信息,开展公共信用综合评价,大力推进信用分级分类监管。在事后监管环节,从健全失信联合惩戒对象认定机制、督促失信主体限期整改、深入开展失信联合惩戒、依法依规实施市场和行业禁入措施、依法追究违法失信责任等方面,着力用好失信联合惩戒的“利剑”。

(二)以信用为基础的新型监管机制,是分级分类的监管机制。传统监管模式对所有监管主体平均用力,监管成本高,市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制根据市场主体不同信用状况采取差异化的监管措施。对信用好、风险低的市场主体,降低抽查比例和频次。对违法失信、风险高的市场主体,提高抽查比例和频次,列入重点信用监管范围,使监管力量“好钢用在刀刃上”,从而做到“让守信者降成本、减压力,让失信者付代价、增压力”,实现对守信者无事不扰,让失信者时时不安。

(三)以信用为基础的新型监管机制,是大幅提升失信成本的监管机制。失信代价低、惩罚轻、传播少是失信问题高发、频发、复发的重要原因。《意见》“对症下药”“靶向治理”,一是让失信者付出失信记录广泛共享,因而有可能处处受限的成本。二是让失信者付出依法依规公示失信信息,接受社会监督、市场监督、舆论监督的成本。三是让涉及严重违法失信行为的失信者付出被列入“黑名单”,承受跨地区、跨行业、跨领域失信联合惩戒的成本。《意见》要求依法依规建立联合惩戒措施清单,形成行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下、社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局,包括依法依规限制失信联合惩戒对象股票发行、招标投标、申请财政性资金项目、享受税收优惠等行政性惩戒措施,限制获得授信、乘飞机、乘坐高等级列车和席次等市场性惩戒措施,以及通报批评、公开谴责等行业性惩戒措施。四是让涉及极其严重违法失信行为或与国计民生安全攸关领域的失信者付出在一定期限内甚至永远被实施行业禁入、逐出市场的成本。《意见》要求,以食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、养老托幼、城市运行安全等与人民群众生命财产安全直接相关的领域为重点,对造成重大损失的失信主体及其相关责任人,依法依规在一定期限内实施市场和行业禁入措施,直至永远逐出市场。五是让失信行为的责任主体、责任人付出依法依规被问责的成本。让监管长出“牙齿”,从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。

(四)以信用为基础的新型监管机制,是信息充分共享和依法依规充分公开的监管机制。信息共享,特别是失信信息的充分共享是实施信用监管的基础。《意见》提出要充分发挥全国信用信息共享平台和国家“互联网+监管”系统信息归集共享作用,形成全面覆盖各地区各部门、各类市场主体的信用信息“一张网”。同时,将市场主体基础信息、执法监管信息等与相关部门业务系统按需共享,支撑形成数据同步、措施统一、标准一致的信用监管协同机制。信息公开,是质量最高的信息共享和效果最好的失信惩戒。《意见》在成效显著的行政许可、行政处罚信息“双公示”机制基础上,提出依托“信用中国”网站、中国政府网、国家企业信用信息公示系统等开展行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政补偿、行政奖励和行政监督检查等更大范围的信息公开,也就是从“双公示”拓展到“十公示”,实现“应公开、尽公开”。

(五)以信用为基础的新型监管机制,是充分体现以“互联网+”为特征的大数据监管机制。“互联网+”是实现信用监管高效化、智能化、泛在化的重要载体。《意见》提出在数据有效整合、信用风险预警和公正信用监管等方面充分发挥“互联网+”、大数据支撑作用。有效整合公共信用信息、市场信用信息、投诉举报信息和互联网及第三方相关信息,建立风险预判预警机制,及早发现防范苗头性和跨行业跨区域风险。鼓励通过物联网、视联网等非接触式监管方式提升执法监管效率,实现“进一次门、查多项事”,减少对监管对象的扰动。

(六)以信用为基础的新型监管机制,是更加注重市场主体权益保护的监管机制。保护市场主体的合法权益是《意见》的重要内容,“监管不能任性”是信用监管的基本原则。《意见》要求严格保护个人隐私和企业商业秘密,为非主观故意和轻微或一般失信行为的失信主体提供信用修复渠道。在失信主体彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下,在接受诚信教育、主动做出信用承诺、按规定履行相关社会责任的前提下,依法依规退出“黑名单”并相应解除失信联合惩戒,依法依规缩短或结束信用信息公示,依法依规按规范保存信用记录。但对于给人民群众生命财产安全造成损失的极其严重的失信行为,要依法依规长期保留信用记录,长期实施严格的信用监管,在一定期限甚至永久逐出市场。对有误信息要及时予以更正或撤销,并采取措施消除不良影响。严肃查处违规泄露、篡改或利用信用信息谋私等行为,加大信用信息安全和市场主体权益保护力度。

(七)以信用为基础的新型监管机制,是法治化、标准化、规范化的监管机制。依法监管、规范监管是信用监管的突出特征。只有依法依规实施信用监管,才能确保行政行为不缺位、不越位、不错位。《意见》明确要求推动制定社会信用体系建设相关法律,加快研究出台公共信用信息管理条例、统一社会信用代码管理办法等法规。建立健全全国统一的信用监管规则和标准,及时出台相关地方性法规、政府规章或规范性文件,将信用监管中行之有效的做法上升为制度规范,进一步夯实信用监管的法治基础。

二、务实推进信用监管有效落地落实

加强信用监管,是今后一个时期各地方各部门开展社会信用体系建设的重点内容。在下一步的具体实践中,各部门各地区要加强学习和领会,不折不扣地在推进政策措施贯彻落实上下功夫,让新型信用监管真正发挥作用。

(一)推动信用承诺全面落地。全面建立健全信用承诺制度是中国特色,是主体自律和自我约束的积极的信用建设创新方式,是成本最低、效果最好的信用举措。一是全面推行信用承诺。积极应用主动型、审批替代型、信用修复型承诺和行业自律型信用承诺,实现信用承诺全覆盖。二是探索制定标准化规范化信用承诺书。研究制定符合行业监管和市场主体承诺需要的各类信用承诺书标准和样式,逐步将相关承诺书样式上升为行业标准或地方标准,广泛推广使用内容充实、可用性强、规范性好、方便易用的信用承诺书样式。三是及时记录信用承诺书及履约状况。将信用承诺书及履约状况纳入市场主体信用记录,尤其对未兑现承诺的情况,要参照负面信息、不良信息纳入记录,作为事中、事后监管的重要依据,同时在地方信用信息共享平台上单独设立未履约记录数据,由全国信用信息共享平台归集处理。四是积极开展信用承诺公开公示。在依法依规的前提下,推动信用承诺书、承诺主体情况、承诺流程等“应公示、尽公示”。五是建立健全信用承诺问效机制。定期对市场主体的信用承诺进行复核,确保市场主体承诺的事情“说到做到”“有诺必践”。

(二)推动诚信教育全面落地。诚实守信,教育必须先行。通过充分利用各级各类政务服务窗口,广泛开展市场主体诚信教育。一是个人诚信教育是基础。依托社区文化建设,大力开展诚信教育宣传,将诚信内化于心、外化于行,让诚信教育贯穿公民道德建设和精神文明创建的全过程。二是法定代表人诚信教育是关键。一个法定代表人的信用情况,尤其是其失信情况影响范围大、影响人数多,必须着力为之。通过在线教学、多媒体宣传等方式创新教育形式,加强对企业法定代表人和公司高管开展诚信教育,让诚信意识入脑入心。三是重点岗位从业者诚信教育是重点。公务员、律师、教师、医师、会计审计人员、房地产中介从业人员、金融从业人员、导游等职业人群的信用状况对社会影响重大,须重点突破。通过结合入职在职升职培训,广泛开展职业道德诚信教育,营造诚信守法的行业发展大环境。  (三)推动自愿注册机制广泛落地。自愿注册机制是《意见》的一项重要制度创新,是解决有价值信用信息无来源、无授权、无渠道的新举措。一是规范信用信息自愿注册标准。研究制定完备的信用信息自愿注册标准,为自愿填报信息和有效衔接其他渠道归集信息奠定基础。二是畅通信用信息自愿注册渠道。《意见》明确要求,鼓励市场主体在“信用中国”网站或其他渠道自愿注册信用信息。三是明确信用信息自愿注册主体,鼓励所有市场主体积极主动注册填报信用信息。其中,公共信用综合评价较低的企业、被列入重点监管对象名单的企业,以及变化快、信息少的中小企业等可以通过主动填报信用信息,不断完善信用记录,提高公共信用综合评价等级,改善信用状况。四是明晰自愿注册信息归集目标。通过积极宣传、广泛引导等措施,鼓励市场主体自愿注册信用信息,切实加大信用信息自愿注册归集力度,不断提高自愿注册信息总量。

(四)推动信用评价和分级分类监管广泛落地。信用评价是加强社会信用体系建设的关键举措。公共信用综合评价、行业信用评价、市场化第三方信用评价、行业协会商会信用评价互相补充,是支撑分级分类监管的重要基础,是促进《意见》落地的重要抓手。一是广泛应用信用评价结果开展差别化信用监管。综合信用评价结果是开展信用监管的重要依据之一。针对综合信用评价结果为“优”的市场主体,合理降低抽查比例和频次,针对综合信用评价结果为“差”的市场主体,依法依规实行严管。二是积极开展失信企业信用约谈督促全面整改。根据公共信用综合评价结果开展约谈工作,对公共信用综合评价结果为“差”的企业要进行约谈,督促其进行全面整改。三是主动开展失信企业信用培训促进诚信自律。对公共信用综合评价结果为“中-”以下的市场主体开展信用培训,促进其诚信守法经营。四是总结信用评价结果应用意见建议完善评价机制。公共信用评价是创新举措,通过不断总结各地方在实践中的宝贵建议,持续完善评价指标、评价方法等,从而推进公共信用综合评价结果更加科学客观。

(五)推动信用报告应用广泛落地。要积极拓展信用报告应用,创新信用报告应用场景。一是探索建立全国统一的信用报告标准,逐步形成格式规范、标准统一、用途明确、使用便捷的信用报告标准体系。二是积极拓展信用报告应用范围,鼓励各类市场主体在生产经营活动中更广泛、主动地应用信用报告,尤其是在政府采购、招标投标、行政审批、市场准入、资质审核等事项中要率先应用信用报告。三要加强推动信用报告结果实现异地互认,积极推动京津冀、长三角、珠三角等地区信用报告结果实现异地互认,为全国范围内推行异地互认总结实践经验与有效做法。

(六)推动市场禁入措施落地。用好行业禁入机制,要及时发现、记录行业内市场主体失信行为,对严重失信者实施行业禁入。一是公开公示行业禁入典型案例。以食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、养老托幼、城市运行安全等领域为重点,以现有法律法规为依据公开公示市场禁入典型案例,对违法失信市场主体产生强烈震慑。二是跨地区共享市场禁入信用信息。通过跨地区共享市场禁入名单,对列入禁入名单的市场主体依法依规实施禁入政策,避免严重失信企业“易地开张”,从制度上杜绝其“打一***换一个地方”的侥幸心理。三是依法依规制定禁入措施。建立健全市场准入负面清单制度,在制定信用法律法规制度时将市场禁入作为联合惩戒措施的关键举措,逐步形成覆盖各个领域的市场禁入法律体系。

(七)推动信用修复有序落地。健全信用修复机制既是对国际经验的有益借鉴,更是结合中国国情的制度创新。一是明确信用修复标准。目前,国家层面已明确行政处罚信息修复的相关标准,并逐步完善黑名单修复、失信记录保存等方面标准。同时,各地方积极探索完善相关领域修复机制,为全国层面制定标准提供实践经验和意见建议。二是严格信用修复程序。信用修复是事关市场主体权益的重要机制,关注度高、影响面广、各类纠纷多。开展修复要严格按流程、按规定,确保修复工作公开、透明。三是建立健全问责督查机制。定期对已修复案例实施核查、复查,对存在错修、漏修的要及时更正,将修复工作与加强廉政风险防范工作相结合,对在修复过程中徇私枉法、谋取私利的行为依法依规追究责任。

(八)推动联合惩戒机制广泛落地。联合惩戒是社会信用体系的核心运行机制,也是最管用、最有效、最为成熟的信用建设手段。归集共享公示案例是衡量惩戒实效的重要指标,要通过报送合格的联合惩戒案例推动联合惩戒落地。降低黑名单企业数量占全部市场主体的占比。通过依法依规实施联合惩戒,倒逼企业诚信自律,切实降低黑名单企业数量。

(九)推动治理“不良信用服务机构”措施有效落地。信用服务机构是支持社会信用体系建设的重要市场主体,是弘扬诚实守信价值观、净化社会诚信氛围的重要力量,理应模范地遵守相关法律法规规章,在经营业务范围内依法诚信开展信用服务经营活动。要对违法违规的信用服务机构和不具备相应资质、以信用名义开展信用服务的机构严厉查处、坚决清理,营造良好的信用服务市场经营环境。一是全量率先承诺。鼓励信用服务机构在“信用中国”网站公开签订信用承诺书。二是全量纳入公共信用综合评价。将公共信用综合评价结果为“差”级的企业纳入重点监管对象,全量约谈并限期整改。三是严厉打击。对于“知法犯法”,性质恶劣的严重失信信用服务机构,以及冒用信用服务等名义,出具虚假信用报告,或以承诺修复企业信用、提高企业信用等级等名义违规收费等公开行骗的,一律坚决逐出市场。四是明确属地责任。切实抓好本地信用服务机构,加大对“不良信用服务机构”的治理力度。

(十)推动法治建设措施有序落地。信用立法是社会信用体系建设有效运转的重要基础,是各项信用机制有效落地的关键保障。《意见》明确要求要加快建章立制,制定社会信用体系建设相关法律,建立健全信用监管规则和标准。由于信用建设存在地域不平衡性,具备条件的地方先行立法,有利于探索解决重大理论及现实问题,为国家层面立法提供重要参考与实践经验。

三、实现信用监管高质量发展

信用监管是一项以公信力为生命线,以规范化建设为基础的系统工程。当前,党中央、国务院对社会信用体系建设越来越重视,全社会对社会信用体系建设越来越关注,规范信用监管,提高监管公信力,具有重要而迫切的现实意义。推动信用监管工作高质量发展,须把握好以下四个方面:

(一)信用手段越管用,越要防止滥用、泛用。鼓励地方开展探索,将信用手段更广泛地运用于社会治理,但同时要做到“三个防止”“四个注重”:即防止失信行为认定和记入信用记录的泛化和扩大化;防止失信“黑名单”认定和实施失信惩戒措施的泛化和扩大化;防止个人信用分等其他信用建设举措应用的泛化和扩大化。更加注重宣传解读工作,对信用建设的概念范畴和具体措施进行精准解读,形成广泛社会共识,防止以讹传讹、误解误读;更加注重工作引导,对工作中的偏差及时进行纠正,避免无心之过、错上加错;更加注重依法依规,完善信用法制建设,给信用建设划清边界;更加注重发扬民主,要在理论上加强探索,发动各方力量深化重大问题研究,要在实践上依靠群众,出台措施前广泛征求意见,形成最大共识。

(二)信用惠民便企措施越丰富,越要尊重市场规律。信用惠民便企的措施关键在“惠”与“便”,只有在结合群众的真实需求,尊重市场规律的基础上,信用惠民便企才能真正提高市场资源配置效率、激发城市活力、提升人民群众获得感。一方面要充分发挥市场机构作用,创新信用惠民便企应用场景。大力实施“信易贷”“信易租”“信易行”“信易游”等“信易+”项目,让广大市民切身感受到实实在在的便利。另一方面要发挥政府引导作用,创新运用个人信用分实施激励。鼓励在医疗卫生、图书借阅、文化体育等领域开展“信易医”“信易阅”“信用免抵押”等服务。个人信用分可以与守信联合激励相结合,但不能用于惩戒,不能以“低信用分”为理由,限制自然人享有基本公共服务的权利和法律规定的其他权利。

(三)社会公众对信用接受程度越高,越要依法依规。随着社会信用体系建设的深入推进,各地方各部门在推进惠民便企、联合惩戒方面做了大量行之有效的工作,并且取得了良好的社会反响,社会公众对信用接受度和认同度不断提高。要在巩固前期社会信用体系建设已取得的成果和良好社会反响的基础上,依法依规扎实推进各项工作。当前加快信用立法,使信用制度建设有实质性的法律支持已有了一些现实基础,社会各界对信用立法有强烈共识,需求迫切。各地方围绕信用立法开展了大量探索,形成了一系列可复制可推广的实践经验,为国家层面信用立法提供了重要参考和实践经验。

(四)信用信息越是充分共享,越要重视主体权益保护。信用信息共享是各部门开展信用监管的基础,信用信息依法依规公示,是开展信用监管的重要手段。在此过程中,信用信息越是共享、越是公开公示,越是要加大对信用信息安全和市场主体权益保护力度,这是社会信用体系建设必须坚决守住的底线、红线。一是严格依法,始终坚持信息公开公示以依法依规为前提;二是严肃明责,各地各部门要按照管理权限和职能分工履行好各类信用信息安全监管职责;三是严厉监管,加大对征信机构、评级机构、大数据公司及各类信用服务机构违法违规,危害信息数据安全,侵犯个人权益和隐私行为的监管力度;四是严加保护,加强对各类平台、系统、网站等信用信息基础设施的安全保护;五是严谨修复,严格按规定流程和规定标准开展信用修复。

信用是市场主体安身立命之本。信用价值凸显,信用监管恰逢其时。深化“放管服”改革,简政放权要坚持不懈,公正监管必须落实到位,加快推进信用体系建设,除了依靠信用监管,市场主体信用意识的觉醒与增强也十分重要。无论是创新事前环节信用监管、加强事中环节信用监管,还是完善事后环节信用监管,都会在一定程度上影响市场主体的诚信观念,要激发更多公众参与的积极性,形成社会监督合力,倒逼信用监管人员担当作为,规范履职,有效有序有力地推动新型信用监管机制在建设信用中国伟大工程中的重要作用。


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